L’environnement, facteur d’avènement d’une République Européenne

L’environnement, facteur d’avènement d’une République Européenne
Carlos-Manuel Alves

Carlos-Manuel Alves est maître de conférences à l’Université de Bordeaux, spécialiste en droit européen et en droit de l’environnement. Il est membre du CRDEI (Centre de Recherche et de Documentation Européennes et Internationales). Il contribue à diverses revues spécialisées telle que la Revue Juridique de l’Environnement ou la revue en ligne JADE (journal d’actualité de droit européen). Cet article a fait l’objet d’une communication lors de la journée d’études La République Européenne organisée le 14 février 2014 au Goethe Institut de Bordeaux.

De prime abord, l’idée de République est ontologiquement liée à l’État. Pourtant, elle est aussi consubstantiellement liée à l’Europe. En effet, de nombreux avatars peuvent être décelés à travers les âges : de la République romaine à la « République des lettres » en passant par la Res publica christiana médiévale. À l’évidence, ce terme s’avère éminemment polysémique.

Dans la pensée antique, la République désigne une communauté politique. N’est-ce pas là d’ailleurs le propos des pères fondateurs tels que le chancelier Konrad Adenauer ou Robert Schumann ? Tel est le cas ou du moins l’objectif, le Telos (cf. Aristote, in l’Éthique à Nicomaque), la finalité inavouée, voire inavouable de l’Union Européenne (UE). Il s’agit là d’un objectif permanent. Retour vers le passé : il suffit d’évoquer le projet de Communauté politique européenne couplé à celui de la Communauté Européenne de Défense. Le terme d’Union Européenne est lui-même synonyme de saut qualitatif vers le Politique. Dès lors, l’Europe serait républicaine sans le savoir du moins sans le dire ? ! Autrement dit, au sens kantien, une puissance publique garante du Bien commun.

Plus exactement, l’UE est une communauté politique en devenir. Conformément au schéma fonctionnaliste, l’UE n’a eu de cesse de dépasser peu à peu, de transcender sa vocation économique initiale (cf. la CECA) afin d’embrasser tôt ou tard la dimension politique. L’environnement, à cet égard, a joué un rôle pionnier. Pour mémoire, l’Europe est censée susciter des solidarités de fait destinées à favoriser un rapprochement des peuples. L’environnement en est une illustration emblématique à l’évidence : à la fois, symptôme de crise mais aussi symbole de solidarité. L’interdépendance des Européens est aussi écologique. Le droit de l’environnement est un droit de solidarité. Nul besoin de rappeler que lorsque de lourds nuages s’amoncellent à l’Est de l’Europe, ils ignorent les frontières hier comme aujourd’hui…

L’environnement ne rapproche pas seulement les peuples ; il a vocation à rapprocher les citoyens de l’Europe, à lui donner un supplément d’âme ! L’environnement participe de la dimension politique de l’Union. En effet, il est une préoccupation essentielle des citoyens, des membres de la Cité, de la Polis. À cet égard, les Eurobaromètres montrent et démontrent régulièrement l’attachement des citoyens européens à l’environnement et leur conviction du rôle primordial qui doit être dévolu à l’UE en la matière. Par conséquent, il contribue à l’émergence d’une sphère d’intérêts publics qui soude et unit les membres d’une même Communauté, d’une même collectivité.  Rappelons ainsi la place accordée à l’environnement dans le projet de traité instituant l’Union européenne d’Altiero Spinelli du 14 février 1984. Par conséquent, l’environnement est bel et bien une res publica, une chose publique « par nature » si l’on peut dire.

Source de «solidarité négative»(1), l’environnement suppose nécessairement une solidarité active. L’environnement, composante de la «communauté involontaire de risques» décrite par Jürgen Habermas, implique la définition d’un nouveau contrat social (et naturel) européen synonyme d’économie de marché encadrée par le droit au nom du Bien commun. En d’autres termes, une économie sociale de marché (inscrite par le traité de Lisbonne au fronton du Traité sur l’UE) c’est-à-dire «soucieuse» du marché…

(1). Selon la formule d’Hannah Arendt.  Selon cet auteur, «Tous les individus sont unis par le fait qu’ils partagent le même sort». Voir H.Arendt, Le système totalitaire : les origines du totalitarisme, Points Essais, 2013.

Dans ces conditions, il n’est donc nullement surprenant que l’UE se soit rapidement dotée, dès l’achèvement de la période transitoire, d’une politique en la matière et ce, de manière coutumière. L’environnement avait tôt ou tard vocation à faire son entrée dans la «Charte constitutionnelle» ce qui fut fait en 1986 par l’Acte Unique européen. Ainsi, sans douter, l’environnement participe de la Res publica et ce, à deux égards. En effet, deux apports peuvent être décelés. Tout d’abord, un apport direct : La Res publica c’est la chose commune, le Bien commun. C’est pourquoi l’environnement se traduit par l’émergence d’un Bien commun européen, d’un intérêt général européen pris en charge par la puissance publique européenne. En cela, l’environnement contribue à fonder, à légitimer le pouvoir public commun par la définition d’un nouveau Contrat social européen1 (I). Mais il favorise aussi la légitimation de l’exercice du pouvoir. L’environnement, par l’association des citoyens, concourt à la démocratisation conçue comme un perfectionnement de la « République » européenne (II). Il s’agit là d’un apport indirect, médiat.

I – L’environnement, vecteur d’un nouveau Contrat social européen

Quels sont les contours de ce Contrat social… et naturel ? Il pourrait être ainsi synthétisé : de la paix durable (plus de guerre en Europe) au développement durable ?

L’Europe a-t-elle pour vocation de constituer a minima une simple adaptation économique pure et simple ou de manière plus ambitieuse, un rempart contre la mondialisation via la reconquête politique de l’économie ? De manière significative, l’UE procède à un (ré) équilibrage de chaque politique par des objectifs d’intérêt général. Dans cette perspective, l’environnement a permis de passer du marché intérieur conçu Phaéton – 2015 82 comme un simple mécanisme d’adéquation de l’offre et de la demande au marché ancré dans un territoire ayant des spécificités géographiques, climatiques, biologiques. Dès lors, il convenait d’aménager mais aussi de ménager ce territoire et donc, l’environnement.

( 1). Formule de Rousseau reprise par Michel Serres in Le contrat naturel (F. Bourrin,1987) – cf. également D. Turpin, «Mondialisation et normes juridiques : pour un nouveau contrat social global» in Mélanges P. Pactet, L’esprit des institutions, l’équilibre des pouvoirs, Dalloz, 2003, p. 437.

On doit relever une double évolution de l’intérêt général, du Bien commun:
– d’une part, verticale : d’un intérêt national à partir duquel s’est forgé un intérêt européen ;
– d’autre part, horizontal : de l’intégration économique à l’intégration politique, et ce faisant, d’un intérêt économique général à un intérêt général globalisé.

Initialement, il s’agit à l’évidence d’un intérêt général national. Ainsi, en France, l’environnement s’est vu octroyer ce label par la loi du 10 juillet 1976. De national, l’environnement est progressivement devenu européen. Il s’agit d’un intérêt général mixte aujourd’hui reflétant la nature composite de la «République» européenne (union de peuples et d’États). L’environnement s’est vu attribuer un statut dérogatoire au sein de la «Constitution économique» de l’UE. Mais il s’agissait bel et bien d’une exception européenne et non nationale. En effet et bien que cela puisse paraître paradoxal, la faculté reconnue aux États membres de fonder une entrave sur l’intérêt général environnemental a permis l’avènement d’une véritable éthique communautaire, d’un projet politique. D’autant plus nécessaire que l’emprise trop forte du marché aboutit à l’oubli de la chose publique comme le montre à l’envi la crise des subprimes. L’environnement a vocation à jouer un rôle de remède sinon d’antidote au tout-marché. Où l’on retrouve l’idée de rempart contre la mondialisation, de contrat social global…

En 1950, Français et Allemands se sont accordés pour substituer le marché à la guerre. Le marché a été érigé en intérêt commun. Paradoxalement (ou pas ?), son développement a induit l’appréhension de l’environnement. Érigée en facteur de prospérité, la «République européenne embryonnaire» se devait naturellement d’endosser la gestion des dégâts du progrès économique. C’est pourquoi, de façon très «naturelle» si l’on peut dire, l’environnement est devenu une composante de l’intérêt général européen notamment sous l’impulsion de la Cour de Luxembourg. Ce faisant, l’intérêt général européen d’abord économique est devenu également politique. Cette double finalité de la construction européenne avait déjà été soulignée par la Cour dans le fameux arrêt Defrenne (1) de 1976.

Peu à peu, en raison de l’impérialisme de la Constitution économique, suite à l’arrêt Dassonville (2) notamment, les législations environnementales ont été saisies par le droit du marché intérieur. De manière classique, elles ont été appelées à se justifier ou à se soumettre. Un contentieux nourri en a résulté. Celui-ci a permis judiciairement d’ériger l’environnement au rang de valeur d’intérêt général. Ce faisant, l’environnement a bénéficié des exceptions prévues par le traité et la jurisprudence. Cette séquence prétorienne a débuté avec le fameux arrêt Cassis de Dijon (3) jusqu’à l’arrêt Bouteilles danoises (4) en passant par l’arrêt Brûleurs d’ huiles usagées (5) de 1985. L’environnement a été considéré comme une exigence impérative d’intérêt général dès 1980 par la Commission dans une communication interprétative. La Cour l’a érigé en «objectif d’ intérêt général poursuivi par la Communauté» en 1985, soit un an avant son entrée au sein de la «Charte constitutionnelle». Conformément à la dialectique classique intégration négative/intégration positive, l’environnement, d’exception, s’est nécessairement mué en composante du marché intérieur(6), puis in fine en nouvelle compétence. En effet, ce phénomène a eu pour prolongement une extension des attributions de l’UE illustrant le dépassement de la simple vocation économique.

(1). « …cette disposition relève des objectifs sociaux de la communauté, celle-ci ne se limitant pas à une union économique, mais devant assurer en même temps, par une action commune, le progrès social et poursuivre l’amélioration constante des conditions de vie et d’emploi des peuples européens, ainsi qu’ il est souligné par le préambule du Traité » ; CJCE, 8 avril 1976, Gabrielle Defrenne vs SABENA, aff. 43/75, Rec. p. 455, point 10.
(2). Arrêt de principe. CJCE, 11 juillet 1974, Dassonville, aff. 8/74, Rec. p. 837.
(3). CJCE, 20 février 1979, Rewe Zentral, aff. 120/78.
(4). CJCE, 20 septembre 1988, Commission/Danemark, aff. 302/86, Rec. p. 4607.
(5). CJCE, 7 février 1985, ADBHU, aff. 240/83, Rec. p. 531.
(6). N’oublions pas que l’environnement est expressément cité par l’article 114 TFUE
(Traité sur le Fonctionnement de l’Union Européenne)

Il s’agit non seulement d’une compétence mais aussi d’une compétence passive c’est-à-dire d’un mode d’exercice des compétences. En effet, l’environnement, en vertu de l’article 11 TFUE, irrigue de manière transversale toutes les politiques de l’Union. Par conséquent, cette clause d’intégration traduit la volonté de dompter le marché, d’y insérer les préoccupations des citoyens par une subsidiarité matérielle, substantielle. La Constitution économique est ainsi revisitée au profit d’une économie «soucieuse» du marché et donc du Bien commun, d’une Charte constitutionnelle. Une mise en cohérence, un nouvel équilibre sont recherchés entre le marché et l’intérêt général afin de fonder un Contrat social… et naturel.

Cette valse en quatre temps : intégration négative, intégration positive, nouvelle compétence, et last but not least, clause transversale inaugurée par l’environnement… se vérifie pour d’autres valeurs d’intérêt général comme la santé ou encore la protection des consommateurs. L’environnement contribue à élargir, à globaliser l’intérêt général européen pour dépasser, transcender la seule dimension économique.

De lege ferenda, l’octroi du label intérêt général pourrait franchir une nouvelle étape. Outre l’imposition de limites au marché via la dérogation et la « loi » européenne, il pourrait justifier la création d’un service public européen qui échapperait en partie aux prescriptions de de la Constitution économique. En tant que mission d’intérêt général, elle pourrait être financée par un impôt européen, par exemple, une taxe carbone européenne. Celle-ci pourrait s’inspirer de la coopération renforcée impulsée par le couple franco-allemand en matière de taxe sur les transactions financières. Il pourrait s’agir d’une interaction vertueuse entre le droit de l’UE et les droits nationaux. En effet, plusieurs États membres se sont dotés d’un instrument fiscal écologique (Allemagne, Suède, Portugal..). Ce serait aussi la traduction du caractère mixte de cet intérêt général à la fois européen et national. Toutefois, ceci suppose la prise de conscience de l’existence d’un intérêt commun. Les prémisses d’une telle solidarité entre États transparaissent de certains éléments du régime juridique des énergies renouvelables(1). En effet, la directive 2009/28 du 23 avril 2009 prévoit différentes formes de coopération, de partenariats public-public afin de soutenir ces énergies. Ne s’agit-il pas de formes de coopération loyale horizontale ? Celle-ci ne traduit-elle pas un fédéralisme coopératif ?

Autre manifestation de solidarité, de loyauté horizontale : le jumelage entre États membres avancés et États en retard dans la mise en oeuvre du corpus juridique commun proposée par la gardienne de l’intérêt général européen dans le cadre du nouveau programme environnemental. Ce serait à l’évidence une nouvelle illustration, manifestation du caractère commun de cet intérêt général qu’est l’environnement. Ceci étant, l’impact de la protection de l’environnement sur la construction européenne ne se cantonne pas à cette dimension.

(1). Directive 2009/28/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2009 relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables et modifiant puis abrogeant les directives 2001/77/CE et 2003/30/CE, JOUE n° L 140, 5 juin 2009, p. 16. Cette coopération entre puissances publiques, garantes de l’intérêt général, doit permettre de pallier les insuffisances du marché en mutualisant les ressources financières et énergétiques. En effet, certains États membres sont « plus égaux que d’autres » en matière d’énergies renouvelables (climat, choix technologiques). Ce faisant, le législateur incite à la mise en oeuvre du principe de coopération loyale qui comporte une dimension horizontale. Le droit de l’environnement n’est-il pas un droit de solidarité, de l’interdépendance faisant ainsi écho à la Déclaration Schumann ?À cet égard, trois domaines de coopération sont prévus par la directive sur les énergies renouvelables. Tout d’abord, des transferts statistiques sont prévus. Un État membre qui dispose d’un excédent d’énergie renouvelable peut le revendre à un autre État membre dont les coûts de production sont plus élevés. Il s’agit donc bien de contre-carrer les obstacles issus du marché, de venir pallier le manque de compétitivité économique. Ensuite, un État membre peut cofinancer dans un autre État membre un projet d’énergie renouvelable pour une production statistiquement partagée entre les deux. Il s’agit en l’espèce d’un intérêt général partagé, commun. Une telle initiative permet de conjuguer, de mutualiser les ressources financières. Enfin, plusieurs États membres peuvent harmoniser en totalité ou en partie les régimes d’aides qu’ils accordent. Un effet de levier est bien évidemment recherché, destiné à renforcer la compétitivité des énergies renouvelables. L’objectif poursuivi est de dompter, canaliser le marché dans un sens conforme au Bien commun.

L’apport indirect de l’environnement est probablement tout aussi important, voire plus important encore à l’aune de la critique lancinante et récurrente du déficit démocratique.

En effet, qui dit res publica, dit nécessairement res populi. L’environnement, chose commune, implique l’association de tous les citoyens dans sa gestion. Dès lors, l’environnement exige une démocratisation renforcée de la « République » européenne (II). Il s’agit là d’un effet induit de l’environnement.

II – L’environnement, vecteur de démocratisation de la «République» européenne

L’environnement est un véritable laboratoire juridique de la politisation, de la construction européenne. L’environnement est l’affaire de tous, de tous les citoyens. C’est pourquoi il constitue une véritable école de démocratie: démocratisation procédurale bien évidemment, mais aussi démocratisation substantielle

A. Une démocratisation substantielle

Cette démocratisation se manifeste par l’inscription de l’environnement dans la «Charte constitutionnelle» de l’UE. À cet égard, l’environnement a fait rapidement son entrée dans la « Charte constitutionnelle ». Ce phénomène fait écho au propos du Doyen FAVOREU selon lequel le droit constitutionnel peut être défini comme la «politique saisie par le droit» (Economica, 1988). Valeur commune, partagée par les citoyens européens, l’environnement a vocation à figurer dans le pacte fondamental dont se dotent les membres de cette communauté politique. C’est pourquoi hisser l’environnement au sommet de la hiérarchie des normes est devenu sinon banal du moins fréquent pour de nombreux États membres de l’UE (1). Comme on a pu le voir : placer l’environnement à un rang aussi éminent permet de le placer sur un pied d’égalité avec les objectifs classiquement économiques de l’UE. Ceci est également de nature à favoriser une mise en cohérence plutôt qu’un raisonnement sur le mode principe/ exception dont l’arrêt Albany (2) est symptomatique.

1. Sur la constitutionnalisation de l’environnement, parmi une abondante bibliographie voir notamment : L. Burgorgue-Larsen, « La protection constitutionnelle de l’environnement en droit comparé », Environnement, 1er décembre 2012, p. 59-66.
 2. CJ, 21 septembre 1999, Albany, aff. C-67/96, Rec. p. I-5751. P

Par conséquent, le «pouvoir conventionnel dérivé» a mis ses pas dans ceux des jurislateurs, notamment des constituants nationaux. En effet, il procède à nouveau par appropriation, projection de valeurs nationales (droits de l’homme, démocratie, État de droit cités en tant que valeurs fondamentales à l’article 2 TUE). Ceci se comprend aisément. À l’instar des droits de l’homme, l’environnement fait désormais partie du patrimoine constitutionnel européen (synthèse ou syncrétisme opéré à travers la notion de droit à l’environnement). De nombreux États dont l’Allemagne et la France ont consacré l’environnement tant sur le plan législatif que constitutionnel. En sens inverse, le droit européen de l’environnement a influencé la Charte française de l’environnement. Il convient de relever l’ombre portée de l’Europe sur cette Charte française selon un schéma circulaire reflétant l’interdépendance des échelons de pouvoirs de cette «République» composée et composite. De même, suite à la réunification, l’Allemagne a inscrit l’environnement dans sa Loi fondamentale en 1994. En sens inverse, la constitutionnalisation au sein des États membres a nourri les débats relatifs à la Charte des droits fondamentaux de l’Union. En outre, une telle circularité peut être source d’émulation profitable à l’environnement sur le modèle de ce qui se produit d’ores et déjà en matière de droits fondamentaux. Dès lors, l’environnement constitue une illustration emblématique de la constitutionnalisation de l’Europe (mentionné d’ailleurs dans la Charte des droits fondamentaux conçue comme préambule de la Constitution européenne). L’environnement illustre à merveille la «constitution composée»(1) dont bénéficie la «République» européenne.
De manière médiate, l’obiter dictum de la Cour de Karlsruhe se vérifie : les États demeurent bel et bien les maîtres des traités : «Herren der Verträge»…

Une protection efficace de l’environnement implique l’octroi de nouveaux droits aux citoyens, de mieux les associer à la prise de décision. L’environnement induit donc une démocratisation procédurale.

(1). F. Mayer et I. Pernice, « De la Constitution composée de l’Europe », RTDE, 1er octobre 2010, p. 623-647.

B. Une démocratisation procédurale

L’environnement, par essence droit (des) citoyen(s), implique une relecture des procédures dans les relations gouvernants/gouvernés. Ceci se vérifie dans le cadre de la démocratie représentative mais aussi participative.
L’environnement a bénéficié de la montée en puissance du Parlement européen, organe démocratique par excellence : en raison de la présence de groupes écologistes également. Les pouvoirs législatifs et de contrôle démocratique favorisent la prise en compte des préoccupations écologiques lors du processus législatif par les négociations avec le Conseil (au titre de la politique de l’environnement mais aussi dans le cadre des autres politiques en vertu de la codécision généralisée sous le nom de procédure législative ordinaire) mais aussi son «initiative de l’initiative». À cet égard, outre la démocratie représentative, l’environnement a favorisé et bénéficié de l’instauration de mécanismes de démocratie participative. Deux exemples peuvent être rapidement présentés : l’un exogène, l’autre endogène :

Tout d’abord, s’agissant du facteur exogène : tel est le cas bien évidemment du droit international de l’environnement à travers la Convention d’Aarhus du 25 juin 1998 conclue par l’Union. Celle-ci impose «de l’extérieur» des exigences de «démocratie délibérative» selon la formule de Jürgen Habermas. L’environnement suppose d’accroître l’influence des citoyens à chacune des étapes de la vie des normes : dans leur élaboration, leur application et leur contestation.

Tel est le cas aussi de l’initiative citoyenne européenne, sorte de droit de pétition renforcé. Pour mémoire, en vertu de l’article 11, § 4 du TUE, un million de citoyens européens peuvent inviter la Commission à soumettre une proposition législative. De façon significative, la première initiative retenue concerne le droit à l’eau1. Il s’agit de soustraire l’eau au marché et de proclamer son caractère de bien public. Elle a été déposée devant la Commission le 20 décembre 2013. Elle a fait l’objet d’une audition publique devant le Parlement le 17 février 2014.

(1) Le droit européen devrait exiger des gouvernements qu’ils garantissent et fournissent à tous les citoyens l’assainissement et de l’eau saine et potable en suffisance. Nous demandons instamment que : 1. Les institutions européennes et les États membres soient tenus de faire en sorte que tous les habitants jouissent du droit à l’eau et à l’assainissement. 2. L’approvisionnement en eau et la gestion des ressources hydriques ne soient pas soumis aux « règles du marché intérieur » et que les services des eaux soient exclus de la libéralisation. 3. L’Union européenne intensifie ses efforts pour réaliser l’accès universel à l’eau et à l’assainissement.

Ces perfectionnements démocratiques s’avèrent précieux au moment où l’UE s’apprête à adhérer à la CEDH. À l’évidence, la CEDH contribuera à l’évidence à la démocratisation de la « République » européenne tant du point de vue substantiel (articles 2, 8 et 10 de la CEDH) que procédural (article 6 de la CEDH).

En guise de conclusion, la République (européenne) est certainement le pire des systèmes… à l’exception de tous les autres…

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